Apuntes para el debate sobre la reforma a las políticas de comunidad en Chile

En el discurso con que este 11 de marzo asumió la presidencia de la Cámara Alta, el senador Carlos Montes hizo, como muchos esperábamos, una alusión a los cincuenta años de la Ley 16.880, de Organizaciones Comunitarias, promulgada por el ex presidente Eduardo Frei Montalva en 1968. El senador, vinculado con el mundo social y que permanentemente ha insistido en la necesidad de introducir cambios legislativos para fortalecer a las organizaciones de base, señaló: “Quisiera destacar que este año se cumplen cincuenta años de Ley de Juntas de Vecinos, un tipo de organización surgida en los cerros de Valparaíso. Organizaciones vitales en la construcción de mejores barrios, comunas y redes ciudadanas. Espero que podamos desarrollar diversas iniciativas”. Con este párrafo, el presidente del Senado cerraba el bloque de su intervención vinculada al descrédito de la política y la desconexión con los ciudadanos.

Los que en algo conocemos el trabajo del senador Montes en este ámbito, sabemos que su aspiración, como la de muchos, es una reforma profunda a la legislación sobre organizaciones comunitarias. Una que no solo les otorgue mayor capacidad de acción e incidencia en el desarrollo urbano y territorial, sino que también promueva su articulación y actoría política y fortalezca un sentido más colectivo de la vida social.

Con la expectativa de que el discurso del presidente del Senado inaugure un debate sobre un nuevo marco de política para lo comunitario en Chile, nos permitimos recordar algunas de las características principales de la Ley 16.880 y hacer algunos apuntes respecto de la forma actual en que se organizan las personas en sus territorios y se relacionan con el Estado.

Organización territorial vs. organización funcional

Lo primero que es necesario destacar es que la ley del año 1968 no es de Juntas de Vecinos, sino de ‘Organizaciones Comunitarias’, las que pueden ser territoriales y funcionales. Las territoriales, las Juntas de Vecinos, son representativas del conjunto de vecinos y vecinas, mientras que las funcionales expresan intereses más específicos de los mismos. La ley no coloca a una sobre la otra, sino que les reconoce funciones distintas y, además, busca su integración y articulación. Por ejemplo, establece que en el directorio de cada Junta de Vecinos deben participar delegados de las organizaciones funcionales. O reconoce que, en un territorio, las Juntas de Vecinos y las organizaciones funcionales pueden conformar organizaciones mayores, de hecho o derecho.

En el Chile de hoy, una de las mayores tensiones y debilidades existentes en los territorios es la distancia, y a veces el conflicto, entre las juntas de vecinos y otras organizaciones comunitarias. Es usual, por ejemplo, que un grupo de personas, enojado con el presidente de una Junta de Vecinos, forme una organización comunitaria para disputarle el protagonismo; pero también es usual que ese mismo presidente haya provocado a sus vecinos queriendo ejercer un control indebido sobre las organizaciones comunitarias. Un primer desafío, entonces, para pensar en una futura reforma es promover una articulación virtuosa entre la representación territorial y los diversos intereses temáticos específicos que existen en ese territorio. La Ley 16.880 avanzó en esa dirección; sin embargo, dado el enorme crecimiento del número de organizaciones comunitarias de toda índole, hoy el desafío es mucho mayor.

Trabajo colectivo vs, “circo pobre”

La Ley 16.880 establece un directorio de nueve miembros: un verdadero equipo de dirección. Pero, además, da a las Juntas de Vecinos la atribución de crear organizaciones territoriales más pequeñas — comités y comisiones para que aborden distintas áreas y problemas— y constituir todo tipo de asociaciones cooperativas. Esto, al menos en teoría, permite multiplicar los recursos de acción disponibles y actuar al mismo tiempo en diversas áreas, multiplicando a su vez los liderazgos y promoviendo la horizontalidad. Actualmente, lo que vemos en general son dos o tres personas, la directiva, haciéndose cargo de todo, con ayudantes esporádicos que en general no tienen agenda propia, sino que obedecen instrucciones específicas. Un segundo desafío será, entonces, imaginar una estructura organizativa que permita ampliar los espacios de participación en el territorio y democratizar la forma en que se toman las decisiones, se construyen las agendas y se actúa en el territorio.

Fragmentación y competencia vs. articulación y cooperación

La Ley 16.880 da un especial impulso a la articulación vecinal y social en los territorios. Aunque al igual que la Ley de Juntas de Vecinos N° 19.418 de 1997 —que rige actualmente— establece la posibilidad de crear Uniones Comunales, Federaciones y Confederaciones, es más positiva en esa materia al abrir la puerta también a la asociatividad subcomunal. Señala al respecto: “Las Juntas de Vecinos podrán constituir agrupaciones, en una misma población y en sectores territoriales de una misma comuna, que tengan continuidad o proximidad geográfica y que configuren una Unidad desde el punto de vista urbanístico. Las agrupaciones de Juntas de Vecinos y demás organizaciones comunitarias podrán constituirse y obtener personalidad jurídica cuando lo acuerde la mayoría”.

Lo señalado en la Ley 16.880 respecto de las asociaciones subcomunales promueve que las organizaciones individuales busquen alianzas más allá de su propio espacio jurisdiccional, incrementando su capacidad de acción e incidencia. De implementarse una normativa semejante en la actualidad, ello permitiría superar la situación actual, de una atomización y fragmentación intensas, donde cada organización vecinal trabaja en su propio y microespacio. En este escenario, las organizaciones se ven unas a otras muchas veces más como competidoras que como potenciales aliadas. Aquí el desafío es promover articulaciones entre organizaciones territoriales y funcionales de zonas que puedan entenderse como comunes o que están expuestas a problemas urbanos de mayor escala que solo puedan abordarse cooperando.

La fragmentación de lo vecinal hace difícil tanto la construcción de una visión integral del territorio, como el desarrollo de capacidades que permitan actuar sobre problemas de alcance mayor al del barrio; entre ellos, por ejemplo, conectividad, espacio público estructurante, equipamiento e infraestructura, asuntos ambientales, economía local. Lo vecinal fragmentado tiene un papel marginal en el modo en que las políticas urbanas o la acción del sector privado impactan y modifican los territorios. Uno de los mecanismos que debe suprimirse, si se quiere avanzar en esto, es el de los Fondos Concursables, reemplazándolo por otras formas de asignación, ajustada, por ejemplo, a convenios de desempeño con organizaciones de territorios comunes.

 

«Revisar la acción del Estado en ^ torno a lo social-vecinal después de 1973 nos lleva a argumentar que, con diversos matices, el propósito fue quebrar o debilitar las solidaridades territoriales, las que constituyen la base para la construcción de poder. Es usual que en un área de 7 u 8 mil habitantes existan hasta 20 juntas de vecinos, una trabajando en su villa o población, sin articulación entre sí, ni con la diversidad de organizaciones comunitarias funcionales de su entorno. Esto no es producto de una evolución natural, sino resultado de políticas públicas en cuya matriz ideológica está una concepción de las relaciones sociales urbanas afincada en la idea de que el barrio es un espacio separado de su entorno y de la totalidad urbana, un mero refugio para escapar de las turbulencias de la ciudad o de las amenazas de “los otros”.

 

Agendas restringidas vs. agendas abiertas y políticas

El Artículo 22 de la Ley 16.880 establece las funciones de las Juntas de Vecinos; destacaremos solo algunas, especialmente las que reflejan mejor la amplitud de las atribuciones otorgadas a las organizaciones de base en comparación con las definidas en la legislación actual:

1. Contratar los créditos que sean necesarios, con bancos nacionales u organismos internacionales, para la construcción de sus viviendas y para la urbanización de sus barrios.
2. Promover el progreso urbanístico de la respectiva Unidad Vecinal, con la asesoría de la Dirección de Obras Municipales, donde la hubiere. Para ello deberán:
   1. Preparar un plan anual de obras de urbanización y mejoramiento, en el que se señalará el orden de precedencia que, a su juicio, se les deberá dar.
   2. Preparar un presupuesto aproximado de los costos de ejecución de las obras comprendidas en su plan, y
   3. Determinar la contribución con que la Junta concurrirá a la ejecución de las obras del plan, sea esta en dinero, materiales o trabajo de los propios vecinos, o en unos y en otros, y las condiciones en que comprometerán esta contribución con la Municipalidad.
3. Organizar, promover o participar en la formación de cooperativas, especialmente de consumo, artesanales, de viviendas, de producción u otras, con el objeto de mejorar las condiciones económico-sociales de los habitantes de las respectivas Unidades Vecinales.
4. Colaborar en la racionalización de la movilización colectiva.
5. Colaborar en la integración al trabajo de miembros de la comunidad que se encuentren cesantes.

 

Este conjunto de atribuciones constituyen la mayor diferencia entre la legislación que rige actualmente (Ley 19.418) y la del año 1968. Hoy las organizaciones comunitarias están relegadas al ámbito de la convivencia y la construcción de comunidad. Se les impone una agenda sumamente restringida donde temas como la economía local, el empleo, la salud y la educación quedan fuera. Sin una agenda fuerte y amplia, las organizaciones caen en la irrelevancia, pierden legitimidad y son incapaces de convocar.

Los desafíos que vienen

Revisar la acción del Estado en torno a lo social-vecinal después de 1973 nos lleva a argumentar que, con diversos matices, el propósito fue quebrar o debilitar las solidaridades territoriales, las que constituyen la base para la construcción de poder. Es usual que en un área de 7 u 8 mil habitantes existan hasta 20 juntas de vecinos, cada una trabajando en su villa o población, sin articulación entre sí, ni con la diversidad de organizaciones comunitarias funcionales de su entorno. Esto no es producto de una evolución natural, sino resultado de políticas públicas en cuya matriz ideológica está una concepción de las relaciones sociales urbanas afincada en la idea de que el barrio es un espacio separado de su entorno y de la totalidad urbana, un mero refugio para escapar de las turbulencias de la ciudad o de las amenazas de “los otros”.

Mirar cincuenta años hacia atrás, hacia a ley de 1968, nos entrega algunas pistas para avanzar hacia la construcción de un tejido vecinal comunitario más poderoso e incidente: promover la articulación y la cooperación entre lo territorial y lo temático; promover culturas asociativas más democráticas, participativas, eficientes y horizontales; promover la generación de redes vecinales de distintas escala territorial, formales e informales y ampliar las atribuciones y las agendas de las organizaciones vecinales comunitarias.

Tomamos la alusión del Senador Montes como una invitación y un desafío. Se requiere una profunda reforma legislativa que permita que las expresiones comunitarias locales se expresen con fuerza en nuestra vida social y le den forma y carácter: una revolución de lo vecinal-comunitario. Creemos que es posible una articulación entre organizaciones comunitarias, movimientos sociales, universidades, ONGs y centros de pensamientos para proponer una nueva utopía comunitaria y un nuevo marco institucional que la posibilite.